按照市场逻辑，当短缺普遍存在的时候，应该引起幼儿教师工资上涨，特别是民办园在幼儿教育行业中占较高比例，市场化程度较高，更应该出现工资上涨，以吸引更多的合格教师进入。那么，为什么幼儿教师短缺存在了这么多年，幼儿教师工资依然非常低？换句话说，为什么市场失灵了呢？一定是教师劳动的某些特征，阻碍了市场发挥作用，或者，政府对市场的干预，影响了市场发挥作用。

一、“市场失灵”的原因

幼儿教师的劳动，是专业劳动，于是，市场失灵原因，首先是市场有效运转需要的信息充分有效且对称的属性无法得到满足，这时，消费者和生产者无法通过价格机制做出正确的决策。通俗地讲，幼儿教师短缺，应该促使民办幼儿园提高工资，以吸引更多的合格人员加入幼教行业，幼儿教师也因此能够获得更高的工资。这个机制能够运行的前提，是消费者能够识别什么是好的幼儿教师，优秀幼儿教师才能获得高工资。然而，学前教育服务恰好存在“信息不对称”，家长的知识积累更少，认知能力更低，判断“好教师”的能力也就更低，很难用可以观察到的特征做出选择，于是，出于降低信息劣势而带来的更大的潜在风险，家长往往寻求在相对较低的价格水平上接受教育服务。这样，由于优秀教师不存在简单的可识别的特征，来自家长方面为优秀教师支付高工资的愿望非常弱。

在幼儿园方面，民办幼儿园虽然拥有更多的信息，能够在一定程度上判断谁是优秀教师，但由于民办幼儿园具有强烈的迎合家长偏好的动机，对于家长无法识别的特征，幼儿园也缺乏足够的动机去提供充分的信息，扭转家长的偏好，更不希望优秀幼儿教师工资的上升，“拉动”整体工资水平的上升，提高幼儿园的经营成本。与此相反，幼儿园环境创设、课程建设，虽然在学术研究上已经被证明其作用效果低于优秀教师的价值，但是，由于它容易识别，并具有极强的竞争性，于是，受到民办幼儿园的追捧。

信息不对称，是非常普遍的专业服务特征，医疗、法律服务都具有这种性质，解决信息不对称问题就成为复杂市场的关键问题。

解决方案有两个：

一是使用信任机制，即大家都说不清楚的情况下，用大家对专业劳动的尊重、对专业组织自我监督能力和专业人员道德的信任，来取代价格机制发挥作用，这就要求整个社会有强大的信任机制，专业组织有强大的自我监测和自律机制。发达国家专业组织机构都有强大的行业管理能力，如医学院协会和律师协会，建立了强大的从业资格管理，并通过维持一定的短缺，来维持高收入和高素质，就是这个庞大的信任机制的条件。这对社会组织管理经验不足，社会信任机制极度缺乏的我国来说，利用信任机制解决幼儿教师劳动信息不完整的缺陷，显然是不现实的。

当社会信任机制难以运行的情况下，第二种解决方案是用政府“有形的手”来治理市场“无形的手”，于是，政府对市场的管制就成为解决幼儿教师短缺的策略。政府制定最低工资制度，政府允许幼儿教师行业协会与举办者讨价还价，政府严守幼儿教师进入门槛，保证幼儿教师的短缺能够迫使幼儿园举办者提高教师工资，政府引导家长理解教育质量的真正关键是幼儿教师，等等，这些都是用政府“有形的手”去管制“无形之手”的策略。

遗憾的是，在很多时候，政府管制也会因各种原因不能有效发挥作用，于是，政府管制之手也会失灵，这时的市场就存在“双重失灵”的现象。

二、“政府失灵”的原因

首先

和很多人情绪性的反应不同，“政府失灵”并不是因为政府“懒政”或者“腐败”，而是由于现行的体制、技术问题阻碍了政府采取合适的管制策略。

原因一是政府也无法解决信息不对称的技术问题。民办幼儿园与政府不存在隶属关系，政府无法提供关于优秀教师的识别信息，无法向公众说明教育质量的真正关键是幼儿教师，也就很难树立起对优秀教师的社会尊重，并引导社会识别优秀幼儿教师的价值，引导幼儿园为优秀教师支付高工资。

其次

教育行政部门一直未能有效利用管制等法律手段去影响幼儿教师工资，而习惯于用行政隶属关系来管理，因此，当行政管理对民办园失效时，对民办园的管控也随之失灵。一般来说，建立最低工资制度，或者进行成本核算，保证人员成本在幼儿园运行中占据一定比例，是政府管制教师工资的通行做法。或者，使用信息分享机制，在幼儿园中建立起相互参照机制，通过相互制衡，维持人员成本在总支出中的水平，但是，教育行政部门普遍未能有效采取这些法律手段，过度依赖行政隶属关系进行管理，于是，对非公有制幼儿园的行为就失去了管控。进一步对民办园的弱管控，又不断强化公立幼儿园和民办园的质量管理差异，造就公办和民办的双轨机制，强化公众对公办园的偏好。所有制特征进一步代替短缺，成为影响教师工资的力量。

最后

公办园中非编教师的工资，也在一定程度上拉低了幼儿教师的工资水平。按照教师岗位聘任制度的设计理念，幼儿园是公办机构，但其中工作的人并不必然属于事业单位编制。因此，公办园的教师中，有大量非编教师。这些非编教师的工资，目前还没有按照“同工同酬”的原则来定，而是低于在编教师，而且不享受在编教师的非货币福利。这些非编教师之所以接受这样的工资水平，是没有理解制度改革的方向，还在期望有一天能够转为在编教师。在编教师的福利体系，在一定程度上代替了货币，成为公办园非在编教师的工资补偿。于是，市场接收到的工资信号又一次失真，教师编制的可能性拉低了整体幼儿教师货币化的工资水平。

从理论上讲，各个国家的教师劳动力市场都存在信息不完整的缺陷，研究教师劳动长达30年的斯坦福大学教授艾瑞克·汉纳谢克（Eric Hanashek）也指出美国教师工资制度设计中，没有体现对优秀教师的奖励。但是，中国的幼儿教师工资低下，还具有自己的特色，就是双轨制下的公办园对民办园的制衡，以及政府行政管理方式替代法治化管制方式对市场机制的抑制。用增加招生计划，鼓励各种学校提供幼师教育，这些行政动员的方式会短期内大幅增加供给，实际上削弱了在教师短缺下，以更高工资刺激供给增加的市场机制，这种短期的供给增加，可能进一步降低幼儿教师的从业门槛，削弱了教师工资上涨的动力。

（文：曾晓东   北京师范大学教育学部）